律师调解制度运行实务初探 —以人民调解制度对比视角

内容摘要：律师调解是指律师、依法成立的律师调解工作室或者律师调解中心作为中立第三方主持调解，协助纠纷各方当事人通过自愿协商达成协议解决争议的活动。律师调解是多元化矛盾纠纷解决机制重要组成部分，也是律师服务经济社会发展的方式之一。现从律师调解与人民调解对比视角，浅谈律师调解实务中的思考与探讨。

主题词：律师调解    实务探讨

正文：

《最高人民法院 司法部关于开展律师调解试点工作的意见》【司发通（2017）105号】（以下简称《律师调解试点意见》）第二条“建立律师调解工作模式”规定，律师调解是指律师、依法成立的律师调解工作室或者律师调解中心作为中立第三方主持调解，协助纠纷各方当事人通过自愿协商达成协议解决争议的活动。

《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）第二条规定，本法所称人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。

笔者作为一名执业律师、一名普通合伙律师事务所主任，一直认为律师调解是多元化矛盾纠纷解决机制重要组成部分，也是律师服务经济社会发展的方式之一。故积极推行律师调解，得到司法行政机关的大力支持。本文从律师调解与人民调解对比视角，分析探讨律师调解实践中遇到的问题，以期更好地发挥律师调解在多元化矛盾纠纷解决机制中的重要作用。

一、律师调解制度的诞生与发展

作为制度化层面的律师调解首次出现在2012年最高人民法院《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》中。此后，一些地区陆续开展了律师通过调解工作室、调解中心等律师调解组织参与案件调解的实践探索，并取得了阶段性成果。2015年中央出台《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，将建立完善律师调解制度上升为国家政策。2016年最高人民法院颁布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》和《关于人民法院特邀调解的规定》，进一步明确律师作为特邀调解员参与法院委派调解与委托调解的程序。正是前述政策性文件与实践探索为律师调解工作的全国试点提供了坚实的基础，2017年最高人民法院和司法部出台《律师调解试点意见》，决定在全国11个省（直辖市）开展律师调解试点工作，山东省便是试点省份之一。2018年最高人民法院和司法部下发《关于扩大律师调解工作的通知》【司发通（2018）143号】，将律师调解试点工作扩大至全国。

《律师调解试点意见》规定了律师调解试点工作的指导思想、基本原则、工作模式、工作机制及工作保障等内容，对律师调解试点工作提出了明确的要求，标志着律师调解制度在我国的初步确立，也使得律师调解成为从传统的人民调解向现代调解转型的标志性成果。

从上述律师调解的诞生与发展来看，律师调解是贯彻落实中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以及中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》《关于深化律师制度改革的意见》和最高人民法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》的重要举措，可以充分发挥律师在预防和化解矛盾纠纷中的专业优势、职业优势和实践优势。健全完善律师调解制度，也是推动形成中国特色的多元化纠纷解决体系的一次制度创新。

而人民调解作为一项制度，是我国一种特有的纠纷解决机制。不仅承载着人民群众对和谐和睦的期待，而且自诞生之日起就处在法律的框架之下，是预防和化解矛盾纠纷、维护社会稳定的第一道防线。1954年《人民调解委员会暂行组织通则》标志着人民调解制度在新中国的确立。1982年《中华人民共和国宪法》将人民调解制度作为基层自治的组成部分，2010年《人民调解法》颁布，标志着人民调解制度进入了一个新的发展阶段。[1]

二、律师调解案件范围与来源

《律师调解试点意见》第7条明确了律师调解案件范围：律师调解可以受理各类民商事纠纷，包括刑事附带民事纠纷的民事部分，但是婚姻关系、身份关系确认案件以及其他依案件性质不能进行调解的除外。

律师调解案件的来源，根据《律师调解试点意见》第5条、第6条、第9条第5款的规定，律师协会设立的律师调解中心，案件来源于当事人申请或人民法院移送；律师事务所设立的律师调解工作室，案件来源于受理当事人申请或承接人民法院、行政机关移送；在公共法律服务中心（站）设立的律师调解工作室，也可以受理当事人直接申请调解的案件。

关于人民调解的案件范围，根据司法部《人民调解工作若干规定》第二十条规定，人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。第二十二条规定，人民调解委员会不得受理调解下列纠纷：（一）法律、法规规定只能由专门机关管辖处理的，或者法律、法规禁止采用民间调解方式解决的；（二）人民法院、公安机关或者其他行政机关已经受理或者解决的。

三、律师调解主体

根据《律师调解试点意见》第二条“建立律师调解工作模式”的规定，律师调解主体如下：

1、律师；

2、在人民法院设立的律师调解工作室（第3款规定）、在公共法律服务中心（站）设立的律师调解工作室（第4条规定）、在律师协会设立的律师调解中心（第5条规定）；

3、在律师事务所设立的调解工作室（第6款规定）。

综上笔者认为，律师调解的主体是律师，无非是以律师个人名义还是以律师调解工作室（中心）这样的组织名义。在人民法院、公共法律服务中心（站）设立的律师调解工作室、在律师协会设立的律师调解中心，分别是由人民法院、公共法律服务中心（站）、律师协会作为举办单位，组织不同律师事务所符合条件的律师担任调解员；只有律师事务所设立的律师调解工作室，是以律师事务所作为举办单位，以本律师事务所符合条件的律师组成调解团队，同时可以吸收其他律师事务所符合条件的律师共同组建调解员队伍。

而人民调解主体，根据《人民调解法》第七条的规定，是以人民调解委员会这样一个群众性组织作为机构主体。第八条第一款规定，村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会，企业事业单位根据需要设立人民调解委员会。第九条第一款规定，村民委员会、居民委员会的人民调解委员会委员由村民会议或者村民代表会议、居民会议推选产生；企业事业单位设立的人民调解委员会委员由职工大会、职工代表大会或者工会组织推选产生。关于人民调解员，根据《人民调解法》第十四条、第十三条的规定，人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任，人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员均可以担任。

四、律师调解收费

根据《律师调解试点意见》第14条的规定：建立科学的经费保障机制。在律师事务所设立的调解工作室受理当事人直接申请调解纠纷的，可以按照有偿和低价的原则向双方当事人收取调解费，一方当事人同意全部负担的除外。调解费的收取标准和办法由各试点地区根据实际情况确定，并报相关部门批准备案；在公共法律服务中心（站）设立的律师调解工作室和在律师协会设立的律师调解中心受理当事人直接申请调解纠纷的，由司法行政机关、律师协会通过政府采购服务的方式解决经费。律师调解员调解法律援助案件的经费，由法律援助机构通过政府采购服务渠道予以解决；在人民法院设立律师调解工作室的，人民法院应根据纠纷调解的数量、质量与社会效果，由政府采购服务渠道解决调解经费，并纳入人民法院专项预算，具体办法由各试点地区根据实际情况确定。

《关于扩大律师调解工作的通知》第三条“进一步加强组织领导和工作保障”规定：（二）提高经费保障水平。各级司法行政机关、人民法院应当会同有关部门，多渠道解决公益性律师调解服务经费问题，推动将公益性律师调解服务列入政府购买服务目录，积极采取财政专项预算、财政资金补贴等多种途径，从办公设施、宣传培训、表彰奖励等方面加大对公益性律师调解工作的经费保障力度，适时提高律师办理调解案件的补贴补助标准。大力发展律师事务所调解工作室，鼓励和支持律师事务所根据当事人需要，以市场化方式开展律师调解业务，按照有偿和低价的原则收取调解费用，探索建立与各地经济发展水平相适应的以市场调节价为基础的律师调解业务收费机制。人民法院要充分发挥诉讼费杠杆作用，加大对调解案件诉讼费减免力度，为律师调解提供支持和保障。

可见，律师调解收费是根据不同机构举办的调解工作室而不同：在律师事务所设立的，可以按照有偿和低价的原则向当事人收取调解费；在公共法律服务中心（站）设立的，由公共法律服务中心（站）指派律师调解员提供公益性调解服务，由司法行政机关通过政府采购服务渠道解决调解经费；在律师协会设立的，由司法行政机关、律师协会通过政府采购服务渠道解决调解经费；人民法院设立的，由政府采购服务渠道解决调解经费，并纳入人民法院专项预算；律师调解法律援助案件的经费，由法律援助机构通过政府采购服务渠道解决调解经费。

笔者作为一名律师事务所主任，设立了威海首家以律师事务所作为举办单位的律师调解工作室。实践中遇到的问题是，根据《律师调解试点意见》第14条并结合第6款的规定，律师事务所设立调解工作室，可以将接受当事人申请调解作为一项律师业务开展，可以按照有偿和低价的原则向双方当事人收取调解费。这意味着律师调解是一项律师业务、是有偿的原则；但调解收费又必须是低价的，低价如何掌握？同时《律师调解试点意见》第14条规定的“律师调解费的收取标准和办法由各试点地区根据实际情况确定，并报相关部门批准备案”，也出现执行问题，即谁来制定收费标准？哪个部门批准备案？批准的依据是什么？

根据《中华人民共和国价格法 》第三条的规定，国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。价格的制定应当符合价值规律，大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价。市场调节价，是指由经营者自主制定，通过市场竞争形成的价格。本法所称经营者是指从事生产、经营商品或者提供有偿服务的法人、其他组织和个人；政府指导价，是指依照本法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格；政府定价，是指依照本法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格。关于律师服务费，山东省发展和改革委员会转发《国家发展改革委关于进一步清理规范政府定价经营服务性收费的通知》【鲁发改成本〔2019〕613号】（以下简称《通知》）第一条规定，进一步简政放权。为促进市场竞争，激发市场活力，决定放开律师服务费等经营服务性收费。对放开收费的服务项目，收费单位应严格按照规定做好收费公示，自觉接受社会监督。行业管理部门要充分发挥行业监管作用，确保放开的经营服务性收费标准保持合理稳定；第三条规定，自2019年7月1日起，山东省物价局、山东省司法厅《关于印发<山东省律师服务收费管理办法>和<山东省实行政府指导价律师服务收费标准>的通知》同时废止。《通知》的主旨是严格按照“凡是市场能自主调节的就让市场来调节”的原则，进一步缩减政府定价范围，对已经形成竞争的服务，一律实行市场调节价。因此，现行律师服务收费全部实行市场调节价，收费标准由律师事务所与委托人协商确定。因《律师调解试点意见》出台于2017年9月30日，第14条规定的“律师调解费的收取标准和办法由各试点地区根据实际情况确定，并报相关部门批准备案”，已经因新的律师服务收费制度而无法适用，故实务中，我们采取的律师调解工作室作为收费单位按照有偿、低价的原则制定收费标准并做好收费公示，自觉接受社会监督；司法行政机关作为行业管理部门，充分发挥行业监管作用，确保调解收费标准合理稳定。

而人民调解是不收费的：《人民调解法》第四条规定，人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用。但第六条规定，县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障；第十二条规定，村民委员会、居民委员会和企业事业单位应当为人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费；第十六条规定，人民调解员从事调解工作，应当给予适当的误工补贴。可见，人民调解是不向当事人收费的，但调解员的报酬与调解经费是由政府保障的。

五、律师调解与司法确认的衔接

根据《律师调解试点意见》第12条的规定，完善调解协议司法确认程序。经律师调解工作室或律师调解中心调解达成的具有民事合同性质的协议，当事人可以向律师调解工作室或律师调解中心所在地基层人民法院或者人民法庭申请确认其效力，人民法院应当依法确认调解协议效力；第11条规定，完善调解协议与支付令对接机制。经律师调解达成的和解协议、调解协议中，具有金钱或者有价证券给付内容的，债权人依据民事诉讼法及其司法解释的规定，向有管辖权的基层人民法院申请支付令的，人民法院应当依法发出支付令。债务人未在法定期限内提出书面异议且逾期不履行支付令的，人民法院可以强制执行。

《关于扩大律师调解工作的通知》第二条“二、明确扩大律师调解试点工作的主要任务和要求”规定：（二）完善司法确认程序。要进一步完善律师调解协议的司法确认机制，畅通确认渠道，建立便捷高效的律师调解司法确认程序。律师调解组织由司法行政机关、律师协会会同人民法院共同指导和管理，动态更新律师调解组织和律师调解员名册。对纳入名册管理的律师调解组织依法按程序出具的、反映当事人真实意愿的民事合同性质的调解协议，经加盖律师调解工作室、律师调解中心专用印章后，当事人可以向人民法院申请司法确认。人民法院进行审查后，应当依法确认其法律效力。

《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（以下简称《衔接意见》）第10条规定，人民法院鼓励和支持行业协会、社会组织、企事业单位等建立健全调解相关纠纷的职能和机制。经商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解后达成的具有民事权利义务内容的调解协议，经双方当事人签字或者盖章后，具有民事合同性质；第12条规定，经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织对民事纠纷调解后达成的具有给付内容的协议，当事人可以按照《中华人民共和国公证法》的规定申请公证机关依法赋予强制执行效力。债务人不履行或者不适当履行具有强制执行效力的公证文书的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行；第20条规定，经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。当事人请求履行调解协议、请求变更、撤销调解协议或者请求确认调解协议无效的，可以向人民法院提起诉讼；第21条规定，当事人可以在书面调解协议中选择当事人住所地、调解协议履行地、调解协议签订地、标的物所在地基层人民法院管辖，但不得违反法律对专属管辖的规定。当事人没有约定的，除《中华人民共和国民事诉讼法》第三十四条规定的情形外，由当事人住所地或者调解协议履行地的基层人民法院管辖。经人民法院委派或委托有关机关或者组织调解达成的调解协议的申请确认案件，由委派或委托人民法院管辖；第25条规定，人民法院依法审查后，决定是否确认调解协议的效力。确认调解协议效力的决定送达双方当事人后发生法律效力，一方当事人拒绝履行的，另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行。

《律师调解试点意见》第2条“基本原则”包括：坚持有效对接。加强律师调解与人民调解、行政调解、行业调解、商事调解、诉讼调解等有机衔接，充分发挥各自特点和优势，形成程序衔接、优势互补、协作配合的纠纷解决机制。可见，律师调解与人民调解、行政调解、行业调解、商事调解、诉讼调解并列，属于不同的调解制度、不同方式的纠纷解决机制，并强调各种调解制度的程序衔接、优势互补、协作配合。

综上笔者认为，《衔接意见》早于《律师调解试点意见》八年出台，律师调解工作室涵盖在最高人民法院规定的“其他具有调解职能的组织”内。据此，经律师调解达成的具有民事合同性质的协议，当事人享有以下选择权：申请法院确认其效力、申请公证机关依法赋予强制执行效力、申请法院发出支付令。一方当事人拒绝履行的，另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行。

关于人民调解与司法确认的衔接，根据《人民调解法》第三十三条的规定，经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行；人民法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。《衔接意见》第12条、第20条也规定了经人民调解组织调解达成的具有民事合同性质的协议，当事人可以申请公证机关依法赋予强制执行效力，也可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。一方当事人拒绝履行的，另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行。

六、律师事务所设立的律师调解工作室的设立与运行

律师事务所设立的律师调解工作室，实行的是民办非企业单位的设立程序，向行政审批服务局申请设立。根据国务院《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二条的规定，民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。“从事非营利性社会服务活动”与律师调解收费“有偿、低价”的原则也是一脉相承的。

我们设立的律师调解工作室设理事会，由律师事务所三名合伙人组成；设监事一人，由律师事务所党支部书记担任；设主任一人，作为律师调解工作室的执行机构，由律师事务所主任担任；内设行政、财务、业务三个部门。律师调解工作室成立初期，考虑到调解费在一段时间内将无法得到保障，办公场所设在律师事务所内，由律师事务所免费提供调解室、办公设备，行政及财务人员工资由律师事务所承担。随着律师调解工作室的发展，将逐步租用单独的办公场地、购置自有的办公设备、聘用独立的行政及财务人员。相信随着律师调解制度的发展，律师调解经费保障机制将日益完善，将为律师调解制度可持续性发展提供重要保障。律师调解工作室设立后，运行制度如下：

1、组建律师调解员队伍

除本律师事务所自有符合条件的律师组成调解团队外，还将吸收志同道合、德才兼备的其他律师事务所符合条件的律师加入调解员队伍。

根据《律师调解试点意见》第9条第1款的规定，规范律师调解工作程序。律师事务所应当向当事人提供承办律师调解工作的律师调解员名册，并在公示栏、官方网站等平台公开名册信息，方便当事人查询和选择。第18条至19条的规定，加强队伍管理。加强对律师调解员职业道德、执业纪律、调解技能等方面的培训，建设高水平的调解律师队伍，确保调解案件质量。加强责任追究。律师调解员违法调解，违反回避制度，泄露当事人隐私或秘密，或者具有其他违反法律、违背律师职业道德行为的，应当视情节限期或禁止从事调解业务，或由律师协会、司法行政机关依法依规给予行业处分和行政处罚。因此，我们设立的律师调解工作室建立调解员名册，律师分专业入册，名册对外公示，调解申请当事人有权进行选择。同时加强对律师调解员的培训，建立健全律师调解员专业知识和调解技能常态化培训机制，确保调解案件质量，严格责任追究。鼓励律师借助现代科技手段创新调解工作方式、积极参与在线调解试点工作，促使律师主动承担社会责任、体现社会价值，充分调动律师从事调解工作的积极性，实现律师调解工作可持续性发展。

2、建立各项规章制度

根据《律师调解试点意见》第2条的规定，坚持调解保密。除当事人一致同意或法律另有规定的外，调解事项、调解过程、调解协议内容等一律不公开，不得泄露当事人的个人隐私或商业秘密。第13条规定，建立律师调解员回避制度。律师调解员具有以下情形的，当事人有权申请回避：系一方当事人或者其代理人的近亲属的；与纠纷有利害关系的；与纠纷当事人、代理人有其他关系，可能影响公正调解的。律师调解员具有上述情形，当事人要求回避的，律师调解员应当回避，当事人没有要求回避的，律师调解员应当及时告知当事人并主动回避。当事人一致同意继续调解的，律师调解员可以继续主持调解。律师调解员不得再就该争议事项或与该争议有密切联系的其他纠纷接受一方当事人的委托，担任仲裁或诉讼的代理人，也不得担任该争议事项后续解决程序的人民陪审员、仲裁员、证人、鉴定人以及翻译人员等。第9条第4款规定，律师调解员组织调解，应当用书面形式记录争议事项和调解情况，并经双方当事人签字确认。律师调解工作室或律师调解中心应当建立完整的电子及纸质书面调解档案，供当事人查询。调解程序终结时，当事人未达成调解协议的，律师调解员在征得各方当事人同意后，可以用书面形式记载调解过程中双方没有争议的事实，并由当事人签字确认。在诉讼程序中，除涉及国家利益、社会公共利益和他人合法权益的外，当事人无需对调解过程中已确认的无争议事实举证。

根据上述规定，我们设立的律师调解工作室，在运行中健全调解登记制度。由专人进行调解接待工作，建立纠纷调解工作台账。根据当事人咨询和调解需求，实行预约“挂号”，填写《调解案件登记表》，由行政人员对登记的纠纷和问题进行统一登记；建立调解员保密、回避和代理案件利益冲突制度；建立各种文书模板。统一询问笔录、调查笔录、调解笔录、调解协议的样式，规范调解员的工作流程与文书质量，总结案例；建立调解回访制度。建立“谁调解谁负责，负责到底”的责任机制和调解回访制度，由调解律师对纠纷当事人进行案后回访，开展调解工作满意度调查，保证纠纷解决的彻底性和满意度。

3、建立与政府、法院/仲裁机构的沟通制度

保障当事人申请调解协议的司法确认渠道畅通与手续简易、保障调解协议不履行时的强制执行效力与程序。加强与与政府、法院/仲裁机构的沟通衔接，形成大调解机制下的联动工作模式。同时探索政府建立律师参与公益性调解的考核表彰激励机制。

4、加强宣传工作

根据《律师调解试点意见》第9条第2款的规定，律师事务所和律师接受相关委托代理或参与矛盾纠纷化解时，应当告知当事人优先选择调解或其他非诉讼方式解决纠纷。第10条规定，鼓励调解协议即时履行。经律师调解工作室或律师调解中心调解，当事人达成调解协议的，律师调解员应当鼓励和引导当事人及时履行协议。当事人无正当理由拒绝或者拖延履行的，调解和执行的相关费用由未履行协议一方当事人全部或部分负担。

律师调解工作室在行政司法机关指导、监督下，大力宣传律师调解制度的作用与优势，鼓励自然人、法人和其他组织优先选择律师调解快速有效解决争议，为律师开展调解工作营造良好执业环境。在律师调解制度框架内，创新工作方式方法，认真研究律师调解中存在的突出问题，不断学习、总结各地成功实践，积极探索，提供可复制、可借鉴的制度和经验，推动律师调解制度化、法律化。

结语：律师在现代法治社会中不仅仅是提供法律服务的市场主体，更是社会矛盾化解、社会治理创新的重要力量，律师理应成为纠纷解决方式理性选择的促进者。律师作为具有法律专业背景的调解主持者，不仅能够使纠纷在法律的框架内得到解决，而且能够使当事人在一个更加平和的氛围中进行商谈；律师作为法律专业人士，其调解方案更易接近专业性的判断。从一定意义上说，律师调解更符合调解法治化这一现代调解的本质要求，因此具有其他非诉讼调解主体所不具备的独特优势，更能彰显中国特色的制度化创新。[3]正如《关于扩大律师调解工作的通知》第一条“一、充分认识扩大律师调解试点工作的重要意义”所言：律师调解工作既有利于强化法律在化解矛盾纠纷的权威地位，维护当事人合法权益，促进社会公平正义，又有利于节约司法资源和诉讼成本，拓展律师业务领域，促进我国律师事业持续健康发展。

注释：   [1]《人民调解制度的沿革与发展》2018年12月30日牧家图书馆   

[2]《律师调解：多元解纷机制的制度创新》2017年11月10日招远市人民法院官网